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Plan Alerta

La Prevención de la Violencia Urbana en el Mundo.

El problema del delito en el mundo.

De acuerdo a los datos brindados por el World Resources Institute, la población urbana en el mundo ha pasado de representar el 30% en 1950, al 45% en 1995 y se calcula que llegará al 60% en el año 2010. América del Sur, según ese informe, es y seguirá siendo el continente que concentra la mayor proporción de su población en áreas urbanas (78% en 1995, 90% en el 2010). Si tenemos en cuenta que, especialmente en los países en vías de desarrollo, las ciudades se enfrentan hoy con tasas crecientes de delincuencia interpersonal y que, al mismo tiempo, se reconoce que la seguridad pública es uno de los ingredientes indispensables del desarrollo sostenido, resulta evidente que el problema de la delincuencia urbana y su prevención tiene una importancia fundamental.

Las grandes ciudades de los países en desarrollo están en camino de superar en tamaño a las grandes ciudades del mundo desarrollado. La industrialización ya no constituye el impulso principal de la urbanización, por lo que está invirtiéndose la tendencia histórica que asociaba las dimensiones de una ciudad con el nivel de su desarrollo económico. Si bien la migración de masas de trabajadores rurales que se vio en los años 60 y 70 en el mundo en desarrollo ha mostrado una leve declinación, éste sigue siendo (aunque por debajo del crecimiento natural de la población urbana estable) uno de los principales factores de expansión de las ciudades en los países en vías de desarrollo.

Entre las causas que llevan a las poblaciones a emigrar a las ciudades podemos distinguir dos motivaciones que conviene diferenciar. Por un lado el ambiente rural como factor de expulsión: el exceso de mano de obra y los cambios en la productividad agrícola, la degradación ambiental y la consiguiente pérdida de tierra cultivable, virtualmente obligan a la población rural a buscar medios de vida en las ciudades; estos factores parecen ser los más poderosos en el sur de Asia y en África. En otras regiones del mundo en desarrollo, en cambio, la migración hacia las ciudades se vincula a la atracción ejercida por las oportunidades de mejores empleos y salarios. Estas ciudades suelen concentrar la actividad industrial de sus países y la tendencia es que continúen creciendo, puesto que los costos marginales del incremento de la infraestructura urbana son más bajos en las grandes ciudades, lo que estimula a los gobiernos a brindar servicios básicos.

Naturaleza e incidencia de la violencia urbana.

Trabajos recientes como el presentado por Peter Gizewski y Thomas Horner-Dixon (Urban Growth and Violence: Will the Future Resemble the Past?- Toronto, Junio 1995) de la Universidad de Toronto, sostienen que el crecimiento urbano en sí suele ser benigno, y que sólo al combinarse con otros factores, como las crisis económicas y un debilitamiento de la acción del Estado, puede contribuir a la violencia. Los investigadores identifican tres categorías amplias de violencia urbana relevantes para analizar los efectos de los conflictos urbanos:

  1. La violencia política, tanto la dirigida contra el Estado como la ejercida por el Estado contra sus agresores.
  2. La violencia comunal o étnica.
  3. La violencia criminal y anómica.

Las dos primeras categorías son especialmente notables en las ciudades de los países en desarrollo, donde la insatisfacción por el desempeño del Estado conduce con mayor frecuencia a disturbios, insurrecciones, revoluciones o a la guerra civil. También debemos incluir en esta categoría las tácticas represivas que el Estado puede emplear para combatir todo desafío a su autoridad o para impedir que ocurra.

La segunda categoría de violencia urbana está relacionada con los enfrentamientos entre grupos étnicos o religiosos rivales y es cada vez más conspicua en el mundo actual. Tales rivalidades implican a menudo la percepción de desigualdades en el acceso a oportunidades políticas y económicas. Sudáfrica, Pakistán y la India constituyen tres ejemplos de países seriamente afectados por este tipo de conflictos urbanos. Cuando la demolición de la mezquita de Babri Masid causó una explosión de violencia entre hindúes y musulmanes en la India, el 95% de las 1500 víctimas fatales pereció en las áreas urbanas. Es frecuente que estas manifestaciones de violencia comunal o étnica vayan acompañadas de violencia criminal o anómica.

Este último tipo de violencia, el más frecuente en el mundo industrializado, también puede constituir de por sí una seria amenaza para la convivencia civil. Ejemplo de ello son las ciudades de Bogotá, Colombia; Lagos, Nigeria; Dacca, Bangladesh; y San José, Costa Rica que han visto en la última década un aumento de delitos graves en años recientes.

Río de Janeiro ocupa el primer puesto en indicadores urbanos negativos en el Brasil, con el mayor número de residentes en barrios precarios (1 millón), la tasa más alta de homicidios (1 por cada 700 habitantes al año), y la más alta tasa de secuestros (4 por semana). En 1989, la tasa de homicidios de la ciudad fue tres veces superior a la de Nueva York. Casi un cuarto de las víctimas de los homicidios se da entre personas que tienen de 10 a 19 años. Estas situaciones de degradación urbana son propicias para que se instale y crezca el crimen organizado.

Pero, como informa el Boletín de la Red de Información de las Naciones Unidas sobre Justicia Penal (UNCJIN, Vol. 2, Nº 3, 1994/95): "Los efectos nocivos de la delincuencia urbana no se circunscriben a las ciudades pobres. De hecho, la delincuencia urbana y el miedo a la violencia ejercen un efecto significativo sobre el desarrollo de ciudades prósperas. El abandono de barrios por sus elementos más positivos y la disminución de la clientela expulsan a las actividades económicas. Caen los valores de los inmuebles, los edificios se deterioran y ya no se recaudan impuestos suficientes para pagar los servicios. Las industrias optan por otros lugares y el ciclo continúa."

Si bien las ciudades de África y América Latina tienen las tasas más altas de delitos con contacto, como la violencia y el asalto, les siguen Australia, Nueva Zelanda y América del Norte, con tasas superiores a las de Asia y Europa Occidental. Podemos mencionar como ejemplo la tasa de hurto de automóviles, muy superior en los países ricos, donde la mayor abundancia de estos vehículos aumenta la probabilidad de sustracción. También en los países industrializados, las tasas per cápita de delitos como el asalto o el robo con violencia son en muchos casos dos o tres veces superiores a lo que eran hace treinta años. Si bien muchos indicadores económicos y sociales mejoran, muchos países desarrollados muestran un agravamiento de la delincuencia. De todos modos, la tasa de homicidios suele ser más alta en los países que presentan niveles inferiores del índice de desarrollo humano utilizado en el informe sobre el desarrollo humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Tasas de homicidios cada 100.000 habitantes.

Países

Años 70-80

Años 80-90

Colombia

20.5

89.5

Brasil

11.5

19.7

México

18.2

17.8

Venezuela

11.7

15.2

Trinidad y Tobago

2.1

12.6

Perú

2.4

11.5

Panamá

2.1

10.9

Ecuador

6.4

10.3

Estados Unidos

10.7

10.1

Argentina

3.9

4.8

Uruguay

2.6

4.4

Paraguay

5.1

4.0

Chile

2.6

3.0

 

En muchos países en desarrollo, frente a los aumentos de la violencia urbana se apela para su solución al poder coercitivo del Estado. La respuesta oficial sigue normalmente esta secuencia: un fortalecimiento de la policía para restaurar la ley y el orden, más tarde, el despliegue de una guardia nacional o alguna fuerza especial de seguridad y, en último término, se recurre al ejército si las medidas precedentes no han tenido éxito.

El Estado a menudo capta a los medios para realizar campañas de contrapropaganda. Pero incluso allí donde estas tácticas resultan relativamente exitosas, el uso frecuente de la represión y la violencia para restaurar el orden indican el deterioro de la legitimidad del Estado y de su capacidad para gobernar, lo que nos lleva a considerar las alternativas existentes en otros lugares del mundo para responder de un modo más racional y científico al aumento de la delincuencia mediante la formulación de políticas preventivas de mediano y largo alcance.

Enfoques e iniciativas de prevención de la delincuencia en el mundo.

Las ciudades se están transformando en el punto focal para la prevención del delito. La primera tarea que esto implica es la identificación de los factores claves que interactúan con el crecimiento urbano para producir la violencia. Gizewski y Homer-Dixon señalan las divisiones étnicas o comunitarias, las demandas de democratización por sectores políticamente movilizados, la fuerza y el alcance creciente del crimen organizado en el mundo en desarrollo -especialmente en América Latina y el sur de Asia, donde el poder de estas organizaciones delictivas excede claramente el de las autoridades locales, haciendo necesaria la intervención militar en algunos casos (Río de Janeiro, Karachi)-, la facilidad para disponer de medios de violencia: en Asia y en Europa Oriental, el fin de la Guerra fría ha creado un floreciente mercado de armas que amenaza con agravar la frecuencia y el carácter destructivo de la delincuencia.

Pero el factor más frecuente, señalan estos autores, son las crisis económicas que afligen a muchos países en desarrollo. Sin embargo, el recurso a la acción violenta dependerá del carácter de la sociedad civil y, especialmente, de la dimensión del "capital social" del que disponga esa sociedad. Definen este "capital social" como la suma de organizaciones, grupos, redes y afiliaciones sociales basadas en la confianza y en normas de reciprocidad. Estas organizaciones pueden ser formales o informales e incluir, por ejemplo, a iglesias, sindicatos, sociedades de socorros mutuos, clubes y cooperativas. Tal capital social facilita la acción coordinada entre individuos y grupos y mejora la eficiencia de las transacciones sociales. También brinda un grado de cooperación y solidaridad social que puede amortiguar los efectos más duros de las crisis económicas sobre la población.

Tomar conciencia de estos factores permite entender por qué la prevención del delito no es sólo un problema legislativo o de las agencias gubernamentales vinculadas a esta temática sino un problema que debería involucrar amplios sectores sociales, incluyendo a organizaciones no-gubernamentales (ONGs). Éste es el enfoque que prevalece en los países desarrollados. En Canadá, la John Howard Society de la provincia de Alberta ha producido una guía de trabajo (Crime Prevention through Social Development: A Resource Guide -1995-) adoptada por una prevención del delito a través del desarrollo social, a la que define así: "La prevención a largo plazo significa invertir en soluciones que funcionan para prevenir los problemas antes de que surjan. La Prevención del Delito a través del Desarrollo Social (PDDS) es uno de esos   enfoques a largo plazo; no puede reemplazar otras estrategias de prevención del delito, pero sí complementarlas. La PDDS se basa en el trabajo asociado y la colaboración entre agencias y grupos que tienen responsabilidades en áreas asociadas con el delito. Esto incluye a los responsables del planeamiento y el desarrollo, la familia, la salud, el empleo y la capacitación, la vivienda, los servicios sociales, las actividades recreativas, las escuelas, la policía y otros sectores del sistema judicial. Sin embargo, afirmar que la PDDS es una alternativa factible es distinto a convertirla en una realidad. Para la población, requerirá un proceso largo y trabajoso de cambios en sus conocimientos, actitudes y expectativas respecto al delito y a su prevención. Al mismo tiempo, las agencias y organizaciones involucradas en el planeamiento y la implementación de estrategias de prevención a largo plazo deberán enfrentarse a cambios fundamentales, no sólo en las tareas que realizan, sino en el modo de realizarlas".

El Boletín de la UNCJIN, si bien afirma que ningún gobierno nacional ha puesto aún en práctica todas las medidas necesarias, enumera ciertos ejemplos alentadores que pueden marcar el camino a los países preocupados por reducir sus niveles de violencia urbana. Todos los ejemplos mencionados, empezando por Suecia en 1974, incluyen la creación de órganos a los que podríamos agrupar bajo la denominación de "consejos de prevención". Francia cuenta, a partir de 1983 con un consejo de Prevención del Delito y una secretaría interministerial que representa a cada ciudad en el plano nacional en materia de seguridad urbana. Nueva Zelanda y Australia han seguido esta iniciativa. Los Países Bajos han agrupado la prevención de delito junto a las actividades de asistencia a las víctimas y gastan en evaluación el 10% de los fondos asignados. El Reino Unido creó en 1988 un programa de ciudades más seguras y puso en funcionamiento un organismo privado, Crime Concern, para que actuara como catalizador de medidas eficaces. Bélgica ha establecido una dependencia de prevención del delito que combina los esfuerzos de la policía y diversos grupos de acción de ciudades y comunidades locales. Análogamente, Estados Unidos creó en 1994 un Consejo Presidencial de Prevención del Delito con participación de todos los departamentos relacionados con la justicia y los recursos humanos.

El Boletín cita a continuación numerosos ejemplos de enfoques preventivos de este tipo que han demostrado ser eficaces. Podemos mencionar los siguientes:

  1. En Francia, la creación de consejos de prevención del delito a nivel comunitario, con participación de las autoridades encargadas de la vivienda, los servicios sociales, las escuelas y la policía, que ha reducido la delincuencia en ese país en un 15%.
  2. Un programa británico del Ministerio del Interior donde trabajaron juntos la policía, trabajadores sociales, funcionarios municipales e investigadores universitarios para analizar las causas de los allanamientos de morada y poner en práctica medidas para evitarlos. Las medidas tomadas redujeron la cantidad de allanamientos a la mitad al cabo de un año y en un 75% al cabo de cuatro.
  3. Programas escolares que han reducido la violencia en las escuelas de Noruega en un 50%.
  4. "Headstart", programa preescolar para jóvenes en situaciones de riesgo que ha reducido en los Estados Unidos del 35% al 7% la proporción de jóvenes que llegan con cinco arrestos, con el consiguiente ahorro de siete dólares en gastos de bienestar social y policía por cada dólar invertido.

Se pueden sacar varias conclusiones importantes de estos y otros proyectos puestos en práctica en los últimos decenios. Dada la complejidad e interdependencia de los factores relacionados con la delincuencia, es esencial que se aplique un enfoque pluridisciplinario (en el que participen representantes electos, funcionarios policiales y judiciales, profesionales de la salud, la educación, la vivienda y los servicios sociales, así como representantes de organismos comunitarios). La adhesión de los ciudadanos en todas las etapas se verá facilitada si se los hace participar y si el proyecto responde a sus necesidades.

Es muy difícil cambiar las actitudes y la conducta de personas que ya son violentas y si bien el trabajo de prevención con adolescentes es posible y deseable, muchos especialistas opinan que se debería intervenir mucho antes. De allí que la prevención eficaz de los delitos violentos requiera una inversión a mediano y largo plazo en los niños en "situación de riesgo" y sus familias.

Finalmente, como afirma la publicación de la UNCJIN, el resultado directo de una buena política de prevención se nota en los ahorros que genera para el Estado. La reducción de la delincuencia alivia la presión sobre los tribunales, la policía y los sistemas penitenciarios. Las ciudades que generan estos ahorros pueden legítimamente recuperar parte de los beneficios, sobre todo cuando se necesita dinero para invertirlo en nuevas medidas de prevención.

Fuentes:

Hacia un Plan Nacional de Política Criminal (II). Ministerio de Justicia de la Nación. Dirección Nacional de Política Criminal. República Argentina. Capítulo II - La prevención de la violencia urbana en el mundo. (Copia Textual).

Material gráfico obtenido vía Internet, www.maceio.rei.br; Imagens da Terra WWW .jca.ax.apc.org; clarin.com.ar.

 

 

Gestión Comunitaria en Seguridad.

Raúl Chevez.

Subcomisario de la Policía de la Provincia de Buenos Aires.

Jefe de la división Organización y Doctrina.

 

Denominamos Gestión Comunitaria en Seguridad a la integración del personal policial en los programas de trabajo con participación, tendientes a la reducción de la vulnerabilidad social de la población, fundamentalmente aquélla en especial situación de riesgo.

Referencias Fundamentales.

El accionar policial, por sí solo, no guarda relación con el aumento o disminución del delito. Por consiguiente, pagar por tener más y más policías, prisiones y estructuras judiciales no es siempre el camino adecuado para abordar el fenómeno delicuencial. El aumento permanente y significativo de empleados policiales per cápita en guarismos y, la tasa de criminalidad nos permite observar que nos encontramos hoy día, en el doble de delitos por agente policial en los últimos treinta años. La Policía privada contribuyó al crecimiento en estructuras, empleados y ofertas al mercado debido a la notable demanda comunitaria, todo ello no ha tenido incidencia en la disminución del delito.

Pese a la exhortación, en el Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas (encuentro de Ministros de Justicia de América Latina - 1976), no se ha incorporado la política criminal a los planes de desarrollo del Estado. De ese modo se observa una manifiesta discordancia entre los modelos de control social y los modelos de desarrollo económico, lo que determina una imprevisión en los costos sociales, humanos y financieros de toda adecuación a las nuevas estructuras, determinando un fracaso en materia seguridad ciudadana.

Esta imprevisión con resultado adverso, en el marco del diseño político, se ha hecho recaer sobre las estructuras de ejecución de esa misma política en un desplazamiento de responsabilidades hacia los sectores más vulnerables del sistema de control debido a que son los que mantienen el contacto directo y permanente con la población asistida, especialmente notorio con la Policía.

Se produce así una progresiva disociación entre esta fuerza y el grupo sociocomunitario de pertenencia que le da origen, legitimidad y sustento.

Debemos recordar al respecto y en relación con la agencia policial que:

"La Policía será como la Ley determine que sea".

Esto significa que la norma jurídica que la defina fijará sus funciones, características, ámbito de responsabilidades, etc., de conformidad a las pautas propias de cada comunidad.

Es necesario prever legalmente la posibilidad de actuación plena según los niveles pertinentes de la prevención que conllevan necesariamente a la integración comunitaria.

La institución policial sólo debe asumir la parte de la responsabilidad en la prevención del delito que le cabe por su función y posibilidades de incidencia en la gestación de condiciones socioeconómicas favorables, que permitan reducir la vulnerabilidad social y, en consecuencia, desactivar los mecanismos surgidos de esas condiciones que llevan al accionar delictivo. Se debe terminar con la exclusividad actoral insostenible que le suele ser asignada, deteriorando su imagen y las relaciones vinculares de sus miembros con la comunidad.

 

Aproximaciones.

Los métodos actuales de accionar el funcionamiento del personal policial están perimidos y han dejado como secuela un distanciamiento con la comunidad que está, además, en relación directa con el fenómeno de la urbanización. En consecuencia, el eje de cualquier transformación, pasa necesariamente por la incorporación de una metodología de integración entre las personas de estas agencias con cada uno de los grupos comunales de su región.

En este sentido, se realizaron programas en la provincia de Entre Ríos entre 1987 y 1991 por decisión del Gobierno, verificándose, en datos por encuesta, el crecimiento de la imagen positiva de la policía provincial a fines del año 1990 después de muy baja visualización pública al iniciarse el programa. Posteriormente, y a través de UNICEF Argentina, el programa en la provincia del Chaco en el período 1990 a 1991, reflejó su éxito en la disminución de detenciones de niños y adolescentes en un 40% gracias a la organización de la atención preventiva con esfuerzos comunes de operadores comunitarios y policías. Este mismo trabajo en integración de recursos interinstitucionales (operadores comunitarios y policías para la gestión en seguridad) se realizó con éxito en la provincia de Misiones (1992 / 93). En 1996 la policía de La Pampa participó activamente en la formación de operadores comunitarios (Programa de Extensión de las Universidades de La Plata y La Pampa), dándole a su personal las posibilidades de realizar esa formación y de integrarse con marcado éxito en el curso de operadores comunitarios realizado en Santa Rosa y en General Pico con acciones significativas y resultados altamente positivos en las respectivas comunas.

Si bien son experiencias puntuales con una población acotada, es evidente el marcado éxito que trae aparejado el cambio metodológico y operativo, aplicable a cualquier región, provincia o área, y que puede inscribirse en la denominada Gestión Comunitaria en Seguridad para una Policía Comunitaria, cumpliéndose de esta manera con las resoluciones de Naciones Unidas en materia de Gestión y Perfeccionamiento de la Policía ( IX Congreso de Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente. - El Cairo, 1995 ).

Fuentes:

Hacia un Plan Nacional de Política Criminal, Vol. II. Ministerio de Justicia de la Nación, Dirección de Política Criminal. (Editado Feb. De 1998). Transcripción de las páginas 194-195.

Las imágenes que la ilustran fueron obtenidas, vía Internet, lanacion.com.ar.

 

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